“告官不見(jiàn)官”曾一度讓老百姓怨聲載道，跨區(qū)法院從設(shè)立之初就致力于破解這一難題。圖為2015年5月4日，北京四中院舉行庭審，西城區(qū)副區(qū)長(zhǎng)李巖出庭應(yīng)訴，面對(duì)面地與原告進(jìn)行交流。光明圖片/視覺(jué)中國(guó)
【法眼觀天下】
2016年12月10日，北京，第四屆“中國(guó)法治政府獎(jiǎng)”揭曉。
北京市第四中級(jí)人民法院的“發(fā)揮跨區(qū)法院獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，大力推進(jìn)法治政府建設(shè)”項(xiàng)目以網(wǎng)絡(luò)投票第一名、專(zhuān)家評(píng)審第二名的成績(jī)榮膺該獎(jiǎng)項(xiàng)，成為10個(gè)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目之一。
時(shí)間倒退至兩年前。過(guò)去，我國(guó)司法管轄區(qū)域與行政區(qū)劃設(shè)置高度重合，這雖然方便了老百姓就近打官司，卻容易導(dǎo)致司法權(quán)被地方利益所裹挾。尤其是“民告官”的行政訴訟案件涉及地方政府，最有可能受“地方利益”干擾，“立案難、訴訟難、執(zhí)行難”問(wèn)題尤為突出。此外，一些當(dāng)事人“爭(zhēng)管轄”和訴訟“主客場(chǎng)”問(wèn)題也亟待破解。
黨的十八屆三中全會(huì)提出，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度；黨的十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件。完善行政訴訟體制機(jī)制，合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度，切實(shí)解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問(wèn)題。
在此背景下，2014年12月底，上海市第三中級(jí)人民法院、北京市第四中級(jí)人民法院相繼掛牌成立，標(biāo)志著我國(guó)跨行政區(qū)劃法院改革大幕拉開(kāi)。兩年來(lái)，跨行政區(qū)劃法院改革取得了哪些顯著成效？運(yùn)行過(guò)程中還存在哪些問(wèn)題？這些問(wèn)題又該如何破解？記者對(duì)此進(jìn)行了調(diào)查采訪。
成效一：
巧用組合拳，系統(tǒng)破解“三難”
在我國(guó)全面深化人民法院改革的進(jìn)程中，準(zhǔn)確定位跨行政區(qū)劃法院的性質(zhì)、職能、特點(diǎn)，使其區(qū)別于我國(guó)傳統(tǒng)意義上按照行政區(qū)劃設(shè)置的普通法院和專(zhuān)門(mén)法院，是探索構(gòu)建有中國(guó)特色的與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度的基礎(chǔ)性前提。
“找準(zhǔn)職能定位，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，力求從源頭上破解老百姓最為關(guān)注的‘三難’問(wèn)題，才能實(shí)現(xiàn)司法改革的根本目的?！北本┧闹性涸洪L(zhǎng)吳在存坦言。
實(shí)踐證明，符合人民群眾司法需求的改革措施，才有長(zhǎng)久的生命力。
立案難是“三難”中的首難。兩個(gè)跨區(qū)法院從建院之初就在全國(guó)法院中率先實(shí)行立案登記制，發(fā)揮特殊管轄職能，體現(xiàn)改革精神。
以北京四中院為例，在其成立前，2014年北京全市法院受理的以各區(qū)政府為被告的行政案件只有216件。而2015年即北京四中院成立的第一年該院便受理此類(lèi)案件1397件，增幅近6倍。2016年此類(lèi)案件受理量則達(dá)到了2893件，是2015年的兩倍多。
兩年來(lái)，上海三中院受理以市政府為被告的行政一審案件440件，結(jié)案400件；而2014年全年全市法院受理以市政府為被告的行政一審案件僅13件。以市級(jí)機(jī)關(guān)為上訴人和被上訴人的行政二審案件788件，審結(jié)700件。2016年1月至11月總收結(jié)案數(shù)比2015年同期分別增長(zhǎng)42.24%和98.57%。
隨著案件數(shù)量的不斷上升和審理難度的不斷加大，如何在堅(jiān)持實(shí)施立案登記制、鞏固擴(kuò)大立案登記制成果的同時(shí)，避免形成新的“訴訟難”和“執(zhí)行難”成為法院面臨的新課題。
“案件數(shù)量的大幅上升，體現(xiàn)了人民群眾對(duì)跨區(qū)法院的信任。另一方面也客觀上給審判執(zhí)行工作帶來(lái)較大壓力。”吳在存坦言。對(duì)此，北京四中院制定出臺(tái)《登記立案分類(lèi)實(shí)施辦法》和《立案釋明規(guī)則》，引導(dǎo)當(dāng)事人更加理性地行使訴權(quán)，有效地規(guī)制一部分濫訴行為。在立案階段，四中院還初步建立了多元化解糾紛、律師公益服務(wù)、立案綠色通道等機(jī)制，確保為訴訟當(dāng)事人提供便捷化、均等化、體系化、規(guī)范化、全方位的訴訟服務(wù)。
與此同時(shí)，“告官不見(jiàn)官”成為歷史。兩年內(nèi)，北京16個(gè)區(qū)政府出庭應(yīng)訴的行政首長(zhǎng)（含正、代、副區(qū)長(zhǎng)）共24人，所有區(qū)政府負(fù)責(zé)人都出庭應(yīng)訴過(guò)。2016年12月15日，北京市朝陽(yáng)區(qū)區(qū)長(zhǎng)王灝作為出庭應(yīng)訴的區(qū)政府“一把手”，在庭審結(jié)束后深有感觸地說(shuō)：“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，一方面對(duì)本區(qū)具有引領(lǐng)和示范作用，另一方面也有助于警示工作人員慎用權(quán)、用好權(quán)，提升依法行政的能力和水平?！?/p>
“從立案到財(cái)產(chǎn)保全，前后只花了5天時(shí)間。如果不是執(zhí)行法官及時(shí)保全、變賣(mài)了小麥，又及時(shí)發(fā)還案款，我們根本無(wú)法如期收購(gòu)今年應(yīng)季的農(nóng)副產(chǎn)品?！北本┠侈r(nóng)副產(chǎn)品交易所副總經(jīng)理韓女士激動(dòng)地說(shuō)。針對(duì)執(zhí)行工作中財(cái)產(chǎn)難尋、人難找，故意轉(zhuǎn)移資產(chǎn)、拖延訴訟等問(wèn)題，北京四中院創(chuàng)設(shè)“立保同步、保調(diào)對(duì)接”工作機(jī)制，在當(dāng)事人起訴申請(qǐng)?jiān)V訟保全時(shí)，經(jīng)法院審查符合條件的，同步進(jìn)行立案、保全工作，在成功保全的同時(shí)開(kāi)展調(diào)解，近60%的重大保險(xiǎn)糾紛通過(guò)調(diào)解和解方式有效化解。
上海三中院在案件的處理中，更加注重從當(dāng)事人提起行政訴訟背后的實(shí)際訴求出發(fā)來(lái)平衡利益。據(jù)了解，通過(guò)庭審?fù)獾姆e極協(xié)調(diào)，當(dāng)事人主動(dòng)撤訴的案件有40余件。
成效二：
扁平化模式“解放法官”，院庭長(zhǎng)帶頭辦案
作為整建制推行司法改革試點(diǎn)的法院，北京四中院不僅在跨區(qū)域管轄案件方面成果豐碩，而且基本完成中央提出的司法責(zé)任制、人員分類(lèi)管理和機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面的司法改革目標(biāo)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)了“一步到位”。
“司法責(zé)任制改革是本輪司法改革的核心內(nèi)容，實(shí)際上就是為了解決‘審’與‘判’脫節(jié)的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)‘讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)’。”吳在存介紹，北京四中院以權(quán)力清單為依托，明確除對(duì)個(gè)別特殊敏感案件實(shí)行集中統(tǒng)一督導(dǎo)管理外，院、庭長(zhǎng)不再聽(tīng)取個(gè)案匯報(bào)；改革完善審委會(huì)工作機(jī)制，明確審委會(huì)主要討論決定重大、疑難、復(fù)雜案件的相關(guān)法律適用問(wèn)題，不再研究個(gè)案的事實(shí)證據(jù)問(wèn)題。
法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革是司法改革中的“硬骨頭”。吳在存介紹，北京四中院摒棄行政化管理模式，大幅壓縮內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量，實(shí)行扁平化管理，探索構(gòu)建四大工作平臺(tái)：依托審判委員會(huì)，構(gòu)建審判業(yè)務(wù)綜合管理平臺(tái)；依托法官委員會(huì)，構(gòu)建法官執(zhí)業(yè)綜合管理平臺(tái)；依托司法服務(wù)辦公室，構(gòu)建內(nèi)外司法服務(wù)綜合管理平臺(tái)；依托綜合行政辦公室，構(gòu)建審判保障綜合管理平臺(tái)。
“涉及法院管理的50余項(xiàng)工作職能被集中整合到上述4個(gè)平臺(tái)之中，有效減少了管理層級(jí)，提升了管理效能，為執(zhí)法辦案這一法院工作中的第一要?jiǎng)?wù)提供了便捷、高效的保障?！眳窃诖姹硎尽?/p>
“以前除了辦好手頭的案子，還有許多繁雜的輔助性、事務(wù)性工作要做，在一定程度上分散了法官的辦案精力，而現(xiàn)在像庭審排期、聯(lián)系當(dāng)事人這些輔助性、事務(wù)性工作都交給助理，法官?gòu)倪^(guò)去繁重的事務(wù)性工作中得到了解放?！北本┧闹性盒姓シü?gòu)埩Ⅸi對(duì)記者說(shuō)。
院、庭長(zhǎng)開(kāi)庭審案在兩家跨區(qū)法院也已成為常態(tài)。據(jù)了解，上海三中院明確規(guī)定院、庭長(zhǎng)帶頭辦理疑難、復(fù)雜、新類(lèi)型案件，并提出辦案數(shù)量要求。兩年來(lái)，院、庭長(zhǎng)辦案1120件，占案件總數(shù)的35.74%。而北京四中院院、庭長(zhǎng)辦案數(shù)量也達(dá)到全院案件數(shù)量的25%。
不足一：
直轄市設(shè)跨區(qū)法院典型意義不夠
“受理案件數(shù)量大幅增加，上訴率在持續(xù)下降，實(shí)質(zhì)化解矛盾的比例穩(wěn)步提高，表明跨區(qū)法院比較好地解決了行政干預(yù)司法的問(wèn)題，確保了司法審判的獨(dú)立與公正，也使得老百姓特別是行政訴訟中原告的權(quán)利得到了切實(shí)保障。老百姓因而更信賴(lài)跨區(qū)法院，法院本身的司法權(quán)威也樹(shù)立起來(lái)了。”中國(guó)行政法學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德如是評(píng)價(jià)跨區(qū)法院所取得的“成績(jī)單”。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員翟國(guó)強(qiáng)指出，設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院有助于使法院在審判工作中擺脫地方保護(hù)主義的干擾，居于更加中立、超脫的地位，有助于實(shí)現(xiàn)公正裁判。
不過(guò)，馬懷德也指出，當(dāng)前跨區(qū)法院“跨得不夠，范圍有些過(guò)窄”。他解釋?zhuān)?dāng)前兩家跨區(qū)法院都是在直轄市設(shè)立的，由于直轄市的中級(jí)法院在案件管轄上基本都是跨區(qū)域的，這樣跨區(qū)法院就顯得典型意義不夠。
“在直轄市以外的省區(qū)設(shè)立跨區(qū)法院既是必要的，也是可行的?！瘪R懷德建議建立跨省、跨市、跨區(qū)縣的三級(jí)跨行政區(qū)劃法院，這樣可以進(jìn)一步釋放司法體制改革的能量，有效解決當(dāng)前司法體制所積累的問(wèn)題，對(duì)于擺脫地方干預(yù)、提高司法權(quán)威，尤其是化解糾紛矛盾，增強(qiáng)司法公信力，贏得社會(huì)公眾特別是當(dāng)事人信任意義重大。
吳在存也認(rèn)為北京四中院可以在區(qū)域范圍內(nèi)管轄的基礎(chǔ)上“跨”得更廣。他表示，在推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施和行政案件跨行政區(qū)域集中管轄中，應(yīng)將部分京津冀地區(qū)的特殊重大案件逐步納入跨區(qū)法院管轄范圍，將其打造成為“區(qū)域糾紛解決中心”，充分發(fā)揮跨區(qū)法院擺脫地方保護(hù)和行政干預(yù)的獨(dú)特功能作用。
記者在調(diào)研中還了解到，當(dāng)前，跨區(qū)劃法院是在鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院的基礎(chǔ)上成立的，屬于“一套人馬、兩塊牌子”，其中上海三中院還與上海知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院合署辦公，是“三塊牌子、一個(gè)機(jī)構(gòu)”。由于鐵路運(yùn)輸中院在人員、級(jí)別等方面所存在的問(wèn)題，跨區(qū)法院如一些人士指出的有些“先天不足”?！霸诎讣坎皇呛茱柡偷那闆r下，在管轄上暫時(shí)可以合在一起。隨著案件的增多，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看還是要分開(kāi)的?！瘪R懷德表示。
不足二：
法律等相關(guān)配套措施跟不上
那么，為什么不在省、自治區(qū)設(shè)置跨區(qū)法院？馬懷德解釋?zhuān)驗(yàn)槿嗣穹ㄔ航M織法、地方人大和政府組織法的相關(guān)規(guī)定還沒(méi)有與此項(xiàng)改革完全銜接起來(lái)，改革的法律保障還不足。他建議加快修法，為增設(shè)更多的跨區(qū)劃法院提供法律支撐。
根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定，人民法院有兩種類(lèi)型：地方各級(jí)法院和專(zhuān)門(mén)法院。專(zhuān)家指出，當(dāng)前，設(shè)立跨區(qū)法院的司法改革究竟如何選擇定位，以及跨區(qū)法院與人民代表大會(huì)之間究竟如何確立產(chǎn)生關(guān)系，都需要從理論上認(rèn)真研究，在此基礎(chǔ)上再對(duì)我國(guó)人民法院的組織體系進(jìn)行整體規(guī)劃，科學(xué)設(shè)計(jì)。
翟國(guó)強(qiáng)表示，如果要在全國(guó)范圍內(nèi)普遍設(shè)立跨行政區(qū)劃的中級(jí)法院，立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡快完善相關(guān)法律，保證這項(xiàng)改革措施于法有據(jù)。
不久前，最高人民法院增設(shè)的第三、第四、第五、第六巡回法庭陸續(xù)成立。作為最高法院的派出機(jī)構(gòu)，巡回法庭的重要職能之一是審理跨省重大行政和民商事案件。有專(zhuān)家表示，當(dāng)前巡回法庭在全國(guó)的布局已初步形成，未來(lái)可以考慮修改相關(guān)規(guī)定，將巡回法庭“改造”成為跨行政區(qū)劃法院的上訴法院。
需要特別指出的是，當(dāng)前跨行政區(qū)劃人民法院的管轄案件并不局限于行政案件，也包括了其他類(lèi)型的案件，比如一些涉及地方利益及重大民生利益、帶有公益訴訟性質(zhì)的重大民商事糾紛。但是，究竟哪些具體類(lèi)型的案件該由跨區(qū)法院管轄審理，尚無(wú)明確的法律規(guī)定。
不少法院內(nèi)部人士表示，當(dāng)務(wù)之急是繼續(xù)完善跨區(qū)法院管轄制度，厘清一般管轄與特殊管轄的關(guān)系，將易受地方干擾的行政訴訟、重大民商事案件等均交由跨行政區(qū)劃法院管轄，實(shí)現(xiàn)探索構(gòu)建“普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局”的目標(biāo)。
“上述問(wèn)題的最終解決，需要對(duì)組織法和訴訟法進(jìn)行修改完善，將跨區(qū)法院的設(shè)置和管轄范圍法定化?！钡試?guó)強(qiáng)說(shuō)。
此外，跨區(qū)法院在司法機(jī)制上的改革能否與上級(jí)法院、其他法院有效銜接，也在考驗(yàn)著這項(xiàng)改革能否持久地推行下去。
“跨區(qū)法院作為一個(gè)綜合改革試點(diǎn)法院，中央給了很多政策，搭建了很好的平臺(tái)，為創(chuàng)新發(fā)展提供了很好的機(jī)遇，難能可貴?！眳窃诖姹硎?。同時(shí)，他也坦言，改革過(guò)程中也面臨很多壓力和挑戰(zhàn)。比如，北京四中院從建院之初就采取全新的扁平化運(yùn)行模式，大幅壓縮了綜合職能部門(mén)人員的比例。一個(gè)綜合職能部門(mén)往往要對(duì)應(yīng)上級(jí)好幾個(gè)部門(mén)，有時(shí)連會(huì)都開(kāi)不過(guò)來(lái)。通過(guò)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)來(lái)作為必要補(bǔ)充是當(dāng)務(wù)之急。
“只有上下聯(lián)動(dòng)、整體推進(jìn)、銜接配套，才能把改革的整體效應(yīng)體現(xiàn)出來(lái)。否則，如果定力不強(qiáng)，很容易回到老路子上去?！眳窃诖嬲f(shuō)。
延伸閱讀
其他國(guó)家的跨區(qū)法院
國(guó)外法院的設(shè)置一般都不與行政區(qū)劃嚴(yán)格對(duì)應(yīng)，即便在地方法院或州法院范疇內(nèi)，法院也并非與地方各級(jí)行政區(qū)劃完全重合。因此，國(guó)外并不存在我國(guó)司法體制中具有普遍性的行政區(qū)劃法院。
美國(guó)屬于聯(lián)邦制國(guó)家，就聯(lián)邦法院系統(tǒng)而言，存在聯(lián)邦地方法院、聯(lián)邦巡回法院和聯(lián)邦最高法院，其中，聯(lián)邦地方法院和聯(lián)邦巡回法院的設(shè)立并非完全與聯(lián)邦州和聯(lián)邦特區(qū)相對(duì)應(yīng)。
德國(guó)也屬聯(lián)邦制國(guó)家，普通法院系統(tǒng)包括地方法院、地區(qū)中級(jí)法院、州高等法院和聯(lián)邦最高法院，其中，地方法院、地區(qū)中級(jí)法院的設(shè)立并非一一對(duì)應(yīng)于相應(yīng)的行政區(qū)劃。
法國(guó)是單一制國(guó)家，其普通法院體系分為初審法院、上訴法院和最高法院，作為民事初審法院的大事法院和作為刑事初審法院的重罪法院都是省內(nèi)跨區(qū)域設(shè)置，而上訴法院的管轄則涵蓋多個(gè)省。
日本也是單一制國(guó)家，其普通法院系統(tǒng)包括簡(jiǎn)易法院、地方法院、高等法院和最高法院，其中，高等法院跨都、道、府、縣設(shè)置，跨區(qū)劃管轄地方法院的上訴案件。
（本報(bào)記者 靳昊）
（責(zé)任編輯：盧相?。?/p>
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